اطاعت:دولت سكاندار است نه پاروزن
جواد اطاعت، استاد علوم سياسي دانشگاه شهيد بهشتي، معتقد است دولت بايد از تصدي‌گري فاصله گرفته و هدايت فرايند كلان توسعه را عهده‌دار شود. به گفته اطاعت امروزه، يكي از معضلات جدي ايران ساختار متورم، حجيم، پرخرج و ناكارآمد دولت است و اگر اين روند ادامه پيدا كند اصولا منابعي باقي نمي‌ماند كه صرف هزينه توسعه كشور شود و در عين حال چنين شرايطي بستر مناسب براي گسترش فساد اداري و مالي را نيز فراهم مي‌كند. او راهكار برون‌رفت دولت را دوباره‌سازي واقعي، تراكم‌زدايي، تمركززدايي و واگذاري اختيارات به مديران منطقه‌اي و محلي مي‌داند. گفت‌وگوي «آرمان» با جواد اطاعت پيرامون مساله تمركززدايي و توسعه پايدار را در ادامه مي‌خوانيد.
كتابي را تحت عنوان تمركززدايي و توسعه پايدار منتشر كرده‌ايد. با توجه به تحقيقات كاربردي كه شما انجام مي‌دهيد ضرورت تمركززدايي را چگونه تبيين مي‌كنيد كه مسئولان به اين صرافت بيفتند كه اين موضوع را به صورتي جدي‌تر در دستور كار قرار دهند؟
با پيچيده شدن اداره امور واحدهاي سياسي، تغيير ماهيت و نحوه عملكرد دولت‌ها و مشاركت مردم در فرايندهاي سياسي، ساختار اداري و مديريتي و وظايف دولت‌ها از شكل سنتي (حفظ نظم، امنيت عمومي و اخذ ماليات) به سوي برنامه‌ريزي و مسئوليت‌پذيري براي تسريع فرايند توسعه و پيشرفت سوق يافت. به تبع اين تحول، ساختار اداري دولت‌ها، دچار دگرگوني اساسي شده و وظايف آن نيز پيچيده و متعدد شد. برخي از واحدهاي سياسي، سازماندهي فضايي و تقسيم سرزمين به واحدهاي جغرافيايي (سياسي- اداري) براي اداره بهتر را كه منطبق با ساختار جديد باشد در دستور كار قرار دادند. واحدهاي سياسي متاثر از شرايط جديد و متناسب با قلمرو جغرافيايي، ساختار فرهنگي و قوميتي، وضعيت توپوگرافيك، آمايش سرزمين و مهمتر از آن نوع ساختار حقوقي و سياسي حاكم الگويي از نظام‌هاي متمركز يا بسيط، عدم تمركز يا فدرال، تراكم‌زدايي، واگذاري اختيارات و خودمختاري را مبناي عمل قرار دادند. هم‌زمان واگذاري امور به مردم و خصوصي‌سازي نيز مورد توجه واقع شد كه دولت‌ها كوچك‌تر و چابك‌تر شوند. علاوه بر آن يكي از راه‌هاي مبارزه با فساد اقتصادی نيز كوچك‌سازي دولت‌هاست.
آيا ساختار اداري كشورها مدنظر است يا اينكه تمركززدايي حوزه‌هاي ديگري را هم دربرمي‌گيرد؟ آيا اين حوزه‌ها با يكديگر مرتبط هستند؟ يعني تمركززدايي در يك حوزه به تمركززدايي در حوزه‌هاي ديگر هم سرايت مي‌كند؟
در مطالعات جهاني، تمركززدايي حوزه‌هاي مختلفي را شامل مي‌شود. تمركززدايي سياسی همان فرايند دموكراتيزاسيون است. در اين حوزه برگزاري انتخابات مدني مطرح است كه شامل انتخابات آزاد، رقابتي، عادلانه و در عين حال در جامعه مدني و به صورت ادواري كه منجر به تغيير واقعي نخبگان حاكم مي‌شود اطلاق مي‌شود. در حوزه اقتصادي منظور پذيرش اصل مالكيت خصوصي، رقابت آزاد و خصوصي‌سازي واقعي به گونه‌اي كه دولت رقيب بخش خصوصي نباشد و تا آنجا نهاد دولت در اقتصاد مداخله كند كه بخش خصوصي قادر به انجام آن نباشد يا در بحران‌هاي اقتصادي كه دولت لاجرم براي خروج از بحران و ركود به كمك بخش خصوصي مي‌شتابد. در عرصه فرهنگي هم منظور از تمركززدايي يعني گسترش و تعميق آزادي‌ها. در حوزه اداري و مديريتي، منظور واگذاري اختيارات است كه به شيوه‌هاي مختلفي در كشورها متجلي شده است و منظور عبور از نظام‌هاي بسيط و متمركز به سوي عدم تمركز اداري و كوچك‌سازي و چابك‌سازي نهادهاي اداري مطرح است. البته تمركززدايي در هر حوزه اثراتي نيز در ساير حوزه‌ها خواهد گذاشت.
آيا در كشورهاي مختلف تجارب متفاوتي وجود دارد يا اينكه تمركززدايي به صورتي مشابه به اجرا گذاشته شده است؟
آنچه مهم است اصل موضوع تمركززدايي و كوچك‌سازي دولت است كه اصطلاحا دولت‌هاي جديد به وظيفه اصلي خود كه سكانداري است و نه پارو زدن بازگردند، يعني از تصدي‌گري فاصله بگيرند و هدايت فرايند كلان توسعه را عهده‌دار شوند. در اين زمينه در كشورهاي مختلف تجارب متفاوتي را شاهد بوده‌ايم. براي مثال در حوزه تمركززدايي اداري، مديريتي كه در اين گفت‌وگو مد نظر است، تحول از نظام‌هاي بسيط متمركز به سوي عدم تمركز به شيوه‌هاي متفاوتي به اجرا در آمده است. براي مثال، برخي از كشورهاي اسكانديناوي نظام بسيط با تفويض اختيار به مقامات محلي را مورد نظر قرار داده‌اند و برخي كشورها، نظام‌هاي بسيط با تفويض اختيار به مناطق مانند فرانسه، در ايتاليا نیز حكومت‌هاي بسيط منطقه‌اي شده، مورد توجه واقع شده است. براي نظام‌هاي فدرال و كنفدراسيوني هم مي‌توانيم ايالات متحده آمريكا و سوئيس را مثال بزنيم، البته لازم به توضيح است كه در نظام‌هاي فدرال به اين معنا نبوده است كه ابتدا نظام متمركز ايجاد شده بعد فدراليسم به وجود آمده است؛ كما اينكه در ايالات متحده آمريكا در قانون اساسي در بدو تاسيس در سال 1787 شيوه فدرال در قانون اساسي نهادينه شد و در اين نظام اداري، به‌طور طبيعي امور مربوط به ايالات به عهده ايالت‌هاست. وظايف دفاعي، سياست خارجي و امور مربوط به بودجه و سياست‌هاي كلان هم بر عهده دولت مركزي است.
درباره ايران چطور؟
كشور ايران نيز از قاعده كلي فوق مستثني نيست. از بدو پيدايش دولت مدرن، به دليل گسترش شرح وظايف دولت و پيچيده شدن اداره امور، وسعت قلمرو جغرافيايي و تنوع قومي، ساختار اداري- مديريتي در عرصه تقنيني و بعضا اجرايي تعاملي تمركزگرا و تمركززدا را تجربه كرده است؛ اما از دوره پهلوي اول نظام متمركز با بازتوليد خود، سلطه و سيطره‌اش را حفظ، تقويت و تعميق بخشيده است. مقايسه تطبيقي ايران با كشورهاي مختلف بيانگر اين واقعيت است كه امروزه، يكي از معضلات جدي ايران ساختار متورم، حجيم، پرخرج و ناكارآمد دولت است. براي مثال نسبت تعداد كارمندان رسمي در ايران در مقايسه با جمعيت كشور حدود 6/2 درصد است؛ اما اين نسبت در ايالات متحده آمريكا، 8/0درصد، استراليا 7/0 درصد، بريتانيا 6/0درصد، هند 5/0درصد، آلمان 4/0 درصد، ژاپن 3/0درصد و كره جنوبي و كانادا هر كدام 1 درصد است. اين دولت‌ها به شيوه‌هاي مختلف تلاش مي‌كنند حجم دولت از اين هم كوچك‌تر و كم‌هزينه‌تر شود. از نظر هزينه‌ها هم در سال 1384 هزينه جاري دولت در ايران حدود 9000 ميليارد تومان بوده است. اين مبلغ با رشد حيرت‌آوري در سال 1390 به 132 هزار ميليارد تومان بالغ شده است و در لايحه بودجه سال جاري يعني سال 1394هم اين مبلغ از مرز 165هزار ميليارد تومان گذشته است. اگر اين رويه تداوم پيدا كند اصولا منابعي باقي نمي‌ماند كه صرف هزينه توسعه كشور شود. مضافا اينكه دولت‌هاي بزرگ و حجيم بستر مناسبي براي گسترش فساد ادراي و مالي هم هستند.
با توجه به اين وضعيت چه‌كار بايد كرد؟
راه جلوگيري از تداوم اين وضعيت در دو رويكرد زير نهفته است: الف. خصوصي‌سازي واقعي و واگذاري امور به مردم به گونه‌اي كه هر كاري را كه مردم در بخش خصوصي توان انجام آن را دارند به مردم واگذار شود و دولت مداخله نكند. همان‌گونه كه اشاره كردم، وظيفه دولت هدايت و سكانداري شود و نه پارو زدن وتصدي‌گري. ب. تراكم‌زدايي وتمركززدايي و واگذاري اختيارات به مديران منطقه‌اي (استاني) و محلي (شهرستان). بنابراين براي اينكه هزينه‌هاي دولت را كاهش بدهيم و اين لوياتان تبديل به دولتي كم‌خرج و چابك شود چاره‌اي جز تراكم‌زدايي كه موضوعي فني است و تمركززدايي كه موضوعي سياسي است وجود ندارد.
شما به رابطه بين نظام‌هاي متمركز و فساد اداري و مالي اشاره كرديد، آيا راه‌هاي ديگري هم براي مبارزه با فساد وجود دارد؟
در زمينه مبارزه با فساد اول بايد بسترها را از ميان برداشت كه يكي از مهم‌ترين آنها تمركززدايي است. علاوه بر آن تجارب موجود كشورها از دو رويكرد متفاوت حكايت دارد. الف. مبارزه اجتماعي با رويكرد دموكراتيك با فساد: كشورهايي همانند دانمارك، نيوزلند، فنلاند، سوئد، نروژ، سوئيس، هلند، استراليا و كانادا كه از پاك‌ترين كشورهاي دنيا به حساب مي‌آيند، با ايجاد فضاي دموكراتيك همراه با رقابت آزاد و شفافيت و توجه به اصل پاسخگويي به‌طور طبيعي با هر نوع فساد مالي يا اداري و... مبارزه مي‌كنند. در اين كشورها تصميمات سياسي در فضاي شيشه‌اي و كاملا شفاف اتخاذ مي‌شود و رسانه‌هاي جمعي از آزادي كاملي برخوردارند و مي‌توانند هر نوع سوءاستفاده احتمالي را به فضاي عمومي انتقال داده و بدون پرداخت هزينه‌اي، فضايي را به وجود آورند كه اصولا امكان سوءاستفاده از اموال عمومي يا اعتماد مردم را غيرممكن مي‌سازد. قبح دروغ و سوءاستفاده از اموال عمومي به گونه‌اي است كه اگر دولتمردي تنها براي يك بار دروغ بگويد چنان در مقابل نقد رسانه‌هاي عمومي قرار مي‌گيرد كه علاه بر ترك مسئوليت امكان يك زندگي عادي به عنوان يك شهروند هم از وي سلب خواهد شد. نكته مهم آن است كه بين نهادينه شدن رويكرد دموكراتيك و فساد رابطه معناداري وجود دارد. مقايسه تطبيقي كشورهاي دموكراتيك‌تر با كشورهاي كمتر دموكراتيك اين موضوع را به خوبي نشان مي‌دهد. براي مثال در حالي كه كشورهاي دموكراتيك مورد اشاره پاك‌ترين كشورهاي دنيا هستند، كشورهاي غيردموكراتيكي همچون، سومالي، كره‌شمالي، افغانستان، سودان، ميانمار، ازبكستان، تركمنستان، عراق، ونزوئلا و هاييتي فاسدترين كشورهاي جهان هستند. بر اساس گزارش شفافيت بين‌المللي اروپاي شرقي و آسياي مركزي با 95درصد فساد بدترين رتبه را به خود اختصاص داده‌اند و اروپاي غربي و اتحاديه اروپا با داشتن 23 درصد فساد، بهترين رتبه را دارند، ميزان فساد در منطقه خاورميانه و شمال آفريقا نيز 84 درصد اعلام شده است. ب. مبارزه دولتي با فساد: در كشورهايي همانند چين كه با رويكرد اقتدارگرايانه فرايند توسعه را پيش مي‌برند، دستگاه‌هاي دولتي مسئول مبارزه بسيار جدي و قاطع با فساد هستند. كشوري با بيليون‌ها دلار گردش مالي و رشد كم‌سابقه اقتصادي امروزه از جمله كشورهاي نسبتا پاك در دنياست. وزارت نظارت و بازرسي در اين كشور از چنان اقتداري برخوردار است كه اگر مسئولي در عروسي فرزندش هديه‌اي نامتعارف دريافت كند مورد بازخواست قرار گرفته و مجازات‌ها چنان عظيم و مهلك است كه كمتر مسئولي به خود اجازه خواهد داد به فساد مبادرت ورزد. در اين خصوص تعدادي از مقامات كشور چين از جمله استانداران تنها به خاطر دريافت رشوه‌هاي اندك اعدام شده‌اند. در چنين فضايي است كه فساد از يك كشور برچيده خواهد شد. براي مبارزه با فساد در ايران بايد توامان هر دو رويكرد به كار گرفته شوند. بنابراين پيشنهاد مي‌شود دولت با پيشگامي و به دور از نگاه سياسي و با عزم جدي كه البته ساير دستگاه‌ها نيز بايد اهتمام لازم را مبذول دارند، هردو رويكرد دموكراتيك و اقتدارگرا در مبارزه با فساد را مدنظر قرار دهد، يعني ضمن توجه به اصل رقابت در عرصه سياسي و اقتصادي، آزادي عمل كامل روزنامه‌نگاران و ارباب جرايد براي پيگيري فساد مورد توجه قرار گيرد. علاوه بر آن، با استفاده از تئوري «پنجره شكسته» با هر نوع فسادي ولو بسيار اندك به‌شدت برخورد شود. فراموش نكنيم كه كشورهايي همانند سنگاپور يا تايلند از جمله كشورهاي فاسد دنيا بوده‌اند؛ اما با مبارزه‌اي علمي امروزه در زمره كشورهاي پاك دنيا هستند.
شما بين تراكم‌زدايي و تمركززدايي تفاوت قائل شده‌ايد، آيا مي‌توان اين تفاوت را توضيح داد؟ درباره تمركززدايي مطالب گويا بود؛ اما درباره تراكم‌زدايي اشاره‌اي نداشتيد؟ آيا تمركززدايي و تراكم‌زدايي داراي پيوستگي هستند يا اينكه به دليل تفاوت ماهوي ارتباطي با يكديگر پيدا نمي‌كنند؟
براي تبيين موضوع تراكم‌زدايي بهتر است از يك مثال ملموس كه اتفاقا كشور و تهران به عنوان پايتخت ايران با آن مواجه است استفاده كنيم. يكي از مشكلات كنوني تهران اين است كه اين شهر به دليل سياست‌هاي اشتباه قبل و بعد از انقلاب هم‌زمان چند كارويژه را با هم برعهده دارد. تهران علاوه بر اينكه مركز سياسي كشور است، بزرگ‌ترين مركز علمي، فرهنگي و دانشگاهي، بزرگ‌ترين شهر تجاري، بازرگاني و در عين حال يك شهر صنعتي و مهمتر از آن بزرگ‌ترين مركز خدماتي كشور هم هست. سياست‌هاي اشتباه در سال‌های قبل باعث شده است همه امور كشور در عرصه مختلف در تهران متمركز شود. اين در حالي است كه قاعدتا تهران تنها بايد كارويژه مركزيت سياسي را عهده‌دار مي‌بود.
چه اشتباهاتي؟
از آنجا كه تهران مركز سياسي كشور بوده است نبايد در محدوده 200 كيلومتري آن اجازه تاسيس كارخانه و كارگاه‌هاي صنعتي داده مي‌شد. اين در حالي است كه نه تنها كارخانه‌هاي صنعتي در تهران مجوز تاسيس گرفته‌اند كه عمده اين مراكز صنعتي در غرب تهران تاسيس شده‌اند و از آنجا كه به مباحث اقليمي بي‌توجهي شده است به دليل وزش بادها كه از غرب به شرق مي‌وزد آلودگي‌هايي كه فرودگاه مهرآباد و كارخانجات موجود در مسير تهران كرج در غرب توليد مي‌كنند به‌سوي تهران سرازير مي‌شوند. حال آنكه برعكس در غرب تهران موقعيت مناسبي براي كشاورزي و باغداري مهيا بوده است كه اگر اين تغيير كاربري‌ها صورت نمي‌گرفت اين منطقه به عنوان ريه شهر تهران عمل مي‌كرد. از طرف ديگر بزرگ‌ترين دانشگاه‌هاي كشور در تهران تاسيس شده‌اند و مراكز خدماتي، تجاري و بازرگاني نيز در تهران تجميع يافته‌اند و مهمتر از اينها ايجاد شهرك‌هاي مسكوني جديد در اطراف تهران است.
چرا فكر مي‌كنيد توسعه شهرك‌سازي در اطراف تهران اشتباه است؟
موضوع شهرك‌سازي از اين نظر اشتباه است كه علاوه بر نداشتن زيرساخت‌هاي لازم و معضلات فرهنگي، ساخت اين شهرك‌ها با قيمت‌هاي ارزان يعني تشويق مردم سراسر كشور به ويژه مناطق شمال و شمال غرب براي مهاجرت به تهران است. از آنجا كه پتانسيل‌هاي منابع طبيعي در تهران از جمله منابع آب با فشار فعلي جمعيت در تنگنا قرار دارد، ساخت و توسعه شهرك‌هاي اقماري بزرگ‌ترين اشتباهي است كه در تهران انجام شده يا در حال انجام است. با توجه به كمبود منابع آب و مشكلات زيست محيطي و تراكم نامناسب جمعيت بايد تمام سرمايه‌گذاري‌ها به سواحل جنوبي ايران منتقل شود تا ضمن ايجاد اشتغال براي جوانان بيكار، شهرهاي جديد ساحلي ايجاد شوند كه بتوان از طريق آب‌شيرين‌كن‌ها منابع آب مورد نياز را نيز تامين كرد.
حال اگر بخواهيم از تهران تراكم‌زدايي كنيم، راهكار شما چيست؟ آيا معتقد به انتقال پايتخت هستيد يا رويكرد ديگري را مدنظر داريد؟
درباره تهران علاوه بر تمركززدايي از ساختار اداري، مديريتي كشور كه مورد بحث قرار گرفت، بايد از تراكم‌زدايي استفاده شود. بدين معنا كه غير از كارويژه سياسي ساير كارويژه‌هاي آموزشي، صنعتي، تجاري و خدماتي را بايد به ديگر مناطق كشور انتقال داد. در كشورهاي ديگر برخي از شهرها جنبه آموزشي و دانشگاهي دارند، برخي جنبه تجاري و بازرگاني، برخي صنعتي و... در تهران بايد در يك فرايند ده ساله كليه صنايع و كارگاه‌هايي كه بالاي ده نفر پرسنل دارند، به ديگر شهرها انتقال يابند. توسعه كمي دانشگاه‌ها نه تنها بايد متوقف شود كه دانشگاه‌هايي كه دانشجويان كارداني وكارشناسي جذب مي‌كنند به خارج از تهران انتقال يابند و دانشگاه‌هاي بزرگ تنها در مقطع تحصيلات تكميلي دانشجو بگيرند. به موازات مشوق‌هاي مالياتي و اعتباري كه براي موسسات تجاري، خدماتي و صنعتي كه از تهران به خارج از آن منتقل مي‌شوند بايد در نظر گرفته شود، موسسات تجاري و بازرگاني و صنعتي موجود در تهران بايد ماليات‌ها و عوارض سنگيني پرداخت كنند تا عملا حضور اين نهادها در تهران مقرون به صرفه نباشد. اتومبيل‌هاي فرسوده حق آمد و شد در تهران را نداشته باشند و مواردي از اين قبيل.
آيا مسئولان و دست‌اندركاران امور كشور به ضرورت اين موضوع واقفند يا فقط دانشگاهيان مباحث تمركززدايي و تراكم‌زدايي را مدنظر قرار مي‌دهند و هنوز در ساختار اداري، سياسي ايران اين موضوع جايگاه ويژه‌اي پيدا نكرده است؟
چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن اين موضوع مورد توجه بوده است كما اينكه در اين زمينه، مطالعات و تحقيقات زيادي انجام گرفته است. برخي از اين پژوهش‌ها توسط كارشناسان و محققان خارجي، در طرح‌هايي همچون «تورسن»، «بتل‌موموريال» و «ستيران» و همچنين«طرح پايه آمايش سرزمين اسلامي» و«طرح جامع تقسيمات كشوري» كه توسط پژوهشگران و سازمان‌هاي داخلي انجام پذيرفته است، تحولات مربوط به تمركز و عدم تمركز در ايران در ابعاد اداري، اقتصادي، مالي و سياسي و آثار كالبدي آنها مورد بررسي قرار گرفته است. اين پژوهش‌ها همگي بر تمركززدايي براي اداره بهينه سرزمين تاكيد كرده‌اند. قانونگذاران در مجالس مقننه هم براي خروج از اين وضعيت قوانيني را به تصويب رسانده‌اند تا با تمركززدايي و واگذاري امور به مردم و مديران منطقه‌اي و محلي نسبت به كوچك‌سازي دولت اقدام شود و دولت به وظايف اصلي خويش كه همانا راهبري و هدايت فرايند توسعه است برگردد. قبل از انقلاب سال 57، در برنامه‌هاي عمراني سوم، چهارم و پنجم و بعد از انقلاب نيز، در برنامه‌هاي توسعه بر تمركززدايي تاكيد شده و براي دولت الزاماتي در نظر گرفته شده است؛ اما يا اين الزامات مغفول واقع شده يا اينكه با بازتوليد قدرت متمركز به شيوه‌اي ديگر، تنها در ابعاد كمي تقسيماتي صورت پذيرفته است. بنابراين برخلاف آموزه‌هاي فوق، با گذشت زمان، دولت در ايران حجيم، متورم، متمركز و ناكارآمدتر شده است.
از آنجا كه ايران كشوري كثيرالقوم است آيا واگذاري اختيارات براي وحدت و انسجام ملي مشكلاتي را سبب نخواهد شد؟
آنچه باعث واگرايي مي‌شود تبديل شكاف‌هاي متقاطع به متراكم است. برعكس يكي از پيامدهاي مثبت براي انسجام ملي واگذاري امور مردم به خود آنان يا مسئولان محلي و منطقه‌اي است. با واگذاري اختيارات و مشاركت بيشتر در تصميم‌سازي و تصميم‌گيري، حس مشاركت جويي و همگرايي بيشتر مي‌شود و بر عكس تاكيد بر تمركز اداره امور، واگرايي و گريز از مركز تقويت خواهد شد.
